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城鄉融合發展應寓于小城鎮建設之中

作者:未知

  摘  要:城鄉融合發展是實施鄉村振興戰略的制度保障。但是,要實現城鄉融合發展,卻離不開小城鎮建設。我國用城鎮化替代城市化的提法,目的就是促進城鄉融合。小城鎮是連接城與鄉的紐帶。小城鎮的發展過程就是城鄉融合發展的過程,也就是無形城市化的發展過程。這種城市化不是體現在農村人口集中向大中城市轉移(即有形城市化)的過程,而是農民就地城市化的過程。只有把有形城市化與無形城市化有機結合起來,我國城市化才能得到健康的發展。與大中城市發展相比較,小城鎮發展嚴重滯后,主要原因是財稅體制改革尚未到位,縣、鎮兩級財權與事權不匹配。
  關鍵詞:鄉村振興  城鄉融合  小城鎮建設
  建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,是黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略的制度保障。2017年12月底,習近平總書記在中央農村工作會議上指出:“40年前,我們通過農村改革拉開了改革開放大幕。40年后的今天,我們應該通過振興鄉村,開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。”同時明確指出,建立健全城鄉融合發展體制機制,是實施鄉村振興戰略的制度保障。在這個會議上,習近平總書記還指出:“要把鄉村振興戰略這篇文章做好,必須走城鄉融合發展之路。我們一開始就沒有提城市化,而是提城鎮化,目的就是促進城鄉融合。”“城市化”與“城鎮化”雖然只有一字之差,但后者強調的是不能忽視小城鎮的戰略地位。《國家新型城鎮化規劃》(2014—2020年)明確提出,為了推進城鄉一體化發展,必須“優化城鎮規模結構,增強中小城市輻射帶動能力,加快發展中小城市,有重點發展小城鎮,促進大中小城市和小城鎮協調發展。”
  小城鎮是連接城與鄉的紐帶
  之所以要把“鎮”突出出來,是因為鎮與鄉、鎮與城有著密切的關系,是連接城與鄉的紐帶。與城不同,鎮對周圍鄉村的依賴性很大,鎮的形成是由于周圍鄉村的發展,鎮的發展、興衰與周圍鄉村息息相關。故人們往往把鎮稱之為“鄉鎮”。鄉村的鎮最初稱之為集鎮,因為一般都是由農村集市演變過來的,在其形成發展過程中,都呈現以商品交換為主的商業型特點。商業型的農村集鎮能否轉化為工業型農村集鎮取決于當地鄉鎮企業的發展程度,如浙江省溫州地區鄉鎮企業發達,很多集鎮都轉變為工業型集鎮。當然也有一部分集鎮,是接受大中城市工業擴散發展成為工業型集鎮,如蘇南地區的一些集鎮。但無論是哪一種類型的集鎮,都會帶動農村的繁榮與發展。鎮與城是相通的,無論是鎮或者是城,都是以非農業為主體;但是鎮與城的功能也不同,城一開始就與鄉村相分離,而且是在與鄉村的對立中發展的。而鎮與鄉村都沒有離開農業,鎮里農業人口還占一定的比重。鎮與城的密切關系,表現在它們之間沒有不可逾越的鴻溝,我國有許多城市都是由鎮發展過來的。例如,我國超大城市深圳,就是從一個邊陲小鎮發展起來的。這個發展過程可以作如下表示:即鄉村-村鎮-集鎮—市鎮—城市。由于鎮與城市、鄉村之間存在密切的關系,這種關系也可以說是承上啟下的關系。我國的城鎮化具有“雙重城鎮化”的特征,即在城市地區發展城市群,發揮大中城市的輻射帶動作用,在農村地區發展小城鎮,推動農村城鎮化。從這個意義上說,城鄉融合發展離不開小城鎮的輻射帶動作用。要解決我國的“三農”問題,必須有三門互相聯系又有區別的學科作指導,即農業經濟學、農村經濟學、鄉鎮經濟學。鄉鎮經濟學的研究對象,比鄉村區域高一層次,比城市區域低一層次,鄉鎮經濟的發展過程,就是城鄉經濟融合發展的過程。
  發展小城鎮有利于降低城市化成本
  在人類社會發展史上,是先有農村后有城市。作為一種社會經濟現象,城市化的本質是鄉村城市化。簡而言之,城市化是把傳統落后的農村“化”為現代先進的城市。城市化有兩種基本形式:一種形式是由于城市經濟、社會、文化等方面的先進性產生了巨大的吸引力,促使鄉村包括勞動力在內生產要素向原有的城市集中;另一種形式是隨著鄉村經濟、社會、文化的繁榮與發展,帶動了小集鎮的發展,逐步演變成為一座小城市。隨著城市化程度的提高,后一種形式的城市化越來越具有重要的作用。還應當指出,當城市化發展到一定高度,城市文明就會向尚未成為城市的鄉村擴散,使得這些尚未轉化為城市的鄉村,漸漸失去原始鄉村的特征,生產方式、生活方式、居住景觀、交往方式以及思想觀念等,也都被城市化了。這種城市化也可以說是無形城市化,或就地城市化。而城市文明的擴散,在很大程度上是通過小城鎮為媒介。
  我國改革開放40多年來,包括勞動力在內的農村生產要素向城市單向流動,主要是流動到大城市和中等城市,因為大城市和中等城市的基礎設施較為完善,二三產業較為發達,吸收生產要素的能力較強,提供就業機會較多。這條城市化道路,也稱為異地城市化道路。異地城市化的負面效應,導致城鄉差別越來越大,一極是城市的發展與繁榮;另一極是農村的蕭條與衰落。與此同時,異形城市化的成本高,長期存在著農民工與市民的差別,這是城鄉二元結構在城市的縮影。為了保證城市化的持續健康發展,客觀上要求必須把城市化的重點,放在如何增強小城鎮對農村的擴散、輻射、帶動作用上。只有全面繁榮農村經濟,才能加快城鎮化進程。城鄉差別越小,城鎮化質量越高。與大中城市相比較而言,小城市和小城鎮最貼近農村,是發揮對農村輻射、帶動作用的主要載體或平臺。同時小城鎮經濟的發展,又是建立在農村經濟發展的基礎上。縣域經濟和小城鎮經濟是城鄉融合的區域性經濟,小城鎮是城鄉資源要素雙向流動的重要依托,又是農民深度融入城鎮的重要場所。我國沿海地區的實踐經驗表明,凡是小城鎮經濟發達的地區,城鄉資源要素的流動都比較快,城鄉經濟社會融合的程度都比較高,城鄉經濟社會差別都比較小,無形城市化程度都比較高。例如我國的蘇南地區和浙東南地區。
  我們這里所說的無形城市化,就是鄉村城市化或者是就地城市化,也可以說是城鄉一體化。這里所說的城鄉一體化,不僅表現在體制機制差別的消失,還表現在經濟社會發展水平的接近。即雖然繼續保留鄉村的屬性,但這時的鄉村與城市的差別已經很小,無論是城市或者是鄉村,都基本上實現了現代化。從我國的實際情況出發,城市化道路除了農村人口向城市集中,還可以通過農村現代化,使農民的生活水平達到或接近城市居民。這種城市化稱之為無形城市化。無形城市化是以小城鎮為核心,以廣大農村為半徑的全域城市化。農村人口向城市轉移,其內在動力是城鄉差別,即城市的拉力和農村的推力共同作用的結果。城鄉差別越大,轉移的速度越快。隨著城市基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋,以及農村要素市場化程度的提高和產權制度的逐步完善,農民財產性收入的快速增加,城鄉差別明顯縮小,農村人口向城市轉移的推力和拉力就會逐漸弱化,農村人口向城市轉移就會出現負增長。這就要求另辟新的城市化道路,即無形城市化道路。有形城市化是指農村人口向城市集中,農民工市民化的條件由城市提供,這種形式的城市化,往往超過城市的承受力,導致農民工市民化速度相當緩慢。因為這種形式的城市化不是簡單的人口比重的提高和城市面積的擴張,更重要的是生產方式、生活方式、就業方式、居住環境、社會保障、基本公共服務等一系列由“鄉”到“城”的根本轉變。正是為了解決以往城市化所面臨的突出問題,新型城鎮化更加強調以人的城鎮化為核心,更加注重提高戶籍人口城鎮化率,更加注重城鄉基本公共服務均等化,更加注重提升人民群眾的獲得感和幸福感。實踐經驗告訴我們,為了促進我國城市化的健康發展,還必須重視無形城市化這種城市化形式,即“反彈琵琶”的形式,這就是就地城市化形式,就地把農民轉變為市民。   我們之所以強調要重視走無形城市化道路,即鄉村生產生活方式以及基本公共服務城市化,是因為它改變了城市化的責任只能由城市來承擔,城市承擔不了,就出現“半城市化”,“農民工”是半城市化的具體表現。要從“半城市化”轉變為“城市化”,還有很長的路要走。從頂層設置看,提出要把居住證制度覆蓋全部城市常住人口,且持有居住證的農業轉移人口,可以與市民一樣享有同等的基本公共服務。這種設置的主觀愿望是好的,但滿足實現這個目標的條件目前還不具備,即地方政府的財政力量還不夠。問題的關鍵在于,因政府干預而形成的制度扭曲(城鄉二元體制),是有其存在的原因的,當消除這些原因的條件還不具備,就要急于放棄這種扭曲,就會事與愿違,“欲速則不達。”而通過發展小城鎮帶動農村發展的無形城市化,一方面可以使鄉村居民的生產生活方式以及基本公服務向城市趨同,解決鄉村人的社會發展問題,即實現鄉村社會發展現代化、城市化;另一方面又不需要人口在空間位置上大規模轉移,緩解了有形城市化所帶來的負面效應。要使無形城市化得到健康發展,當前必須重點解決三個方面的問題:一是要加大農村公共品投入和公共設施建設。長期以來,國家的財政投入重點放在城市,特別是大中城市,小城鎮投入很少,導致農村水、電、路等基礎設施差,這不僅制約著鄉村經濟發展和農民收入水平的提高,還直接影響鄉村居民生活質量的改善。二是要加大對農村教育事業的投入。城鄉差別大,主要不是農村人口多,而是農村人口質量低,農民受教育的機會少、條件差。習近平總書記在《擺脫貧困》一書中反復強調:“越窮的地方越需要辦教育,越不辦教育越窮。”如果不把農村教育搞上去,加大農村人力資本投資,全面提升農村人口素質,城鄉差別是很難有效的縮小。三是促進城鄉基本公共服務均等化以及城鄉要素雙向自由流動。推進城鄉融合發展的關鍵,在于破除妨礙城鄉要素自由流動和優化配置的瓶頸制約。而城鄉基本公共服務均等化,是城鄉要素雙向自由流動的重要條件。
  發展小城鎮是實現城鄉融合發展的最佳途徑
  本文開頭引用習近平總書記的一段話,是把城鄉融合發展和現代化建設放在同等的地位。這兩者之間的關系應當說是相輔相成的。城鄉融合發展的體制機制形成了,農村現代化以及全國現代化也就基本上實現了。因為只有城鄉的體制性制度性差別消除了,城鄉要素才可以雙向自由流動,農村要素短缺的狀況才能得到根本改善。而要消除城鄉體制性制度性差別,不僅取決于改革的力度,而且取決于發展的程度。與其相聯系,我國的城市化應當是“雙向驅動”,其中之一就是農村就地城鎮化,即通過深化改革,使農村要素(特別是土地要素)流動起來;通過農業產業化,使農業成為高效益的產業;通過宅基地合理的流動,促進農民向農村社區集中,改善農民的居住環境和居住條件;通過城市基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋,使城鄉差別逐步縮小,最終實現農村城市化。農村城市化并不意味著把農村消滅,在自然生態環境、產業結構、生產生活方式、文化傳統內涵等方面,還會存在一定差別,但這種差別已經不是本質上的差別。這條城市化道路是建立在小城鎮經濟發展基礎上的。小城鎮經濟是以小城鎮為核心、以廣大農村為腹地的區域性經濟。小城鎮的發展過程就是城鄉融合發展的過程。小城鎮發展的程度越高,城鄉融合發展的程度就越高,農業農村現代化程度就越高,城鄉一體化進程就越快,鄉村振興的戰略目標就越靠近。這就不難理解,習近平總書記在2017年12月底中央農村工作會議上,圍繞“鄉村振興戰略”這個主題,特別強調我們沒有提城市化,而是提城鎮化,目的就是促進城鄉融合。而城鄉融合的過程,就是無形城市化的過程,農業農村現代化的過程,也是城鄉一體化的過程。
  但是,小城鎮經濟的發展又離不開大中城市的輻射、帶動。換句話說,沒有大中城市的輻射、帶動,小城鎮經濟是發展不起來的。這就提出如何促進大中小城市和小城鎮協調發展的問題。相對于大中城市的發展,小城鎮的發展嚴重滯后其根本原因在于缺乏優質資源。由于我國傳統的行政體制和財政體制,把不同城市規模(主要是人口規模)劃分為不同的級別,導致優質資源(包括財政資源)向大中城市(特別是大城市)集中,使得小城鎮對農業轉移人口的吸引力很小。無論是基礎設施建設、基本公共服務水平以及產業結構和就業機會,大中城市都明顯優于小城鎮。始于1994年的分稅制,較大幅度地提高中央財政的比重,地方財政所占比例約下降三成,但地方政府的事權和支出責任并沒有減少;況且分稅制只劃分中央和省兩級,省以下各級一直沒有劃分。因此出現了這樣的順口溜:“中央財政喜氣洋洋,省市財政勉勉強強,縣級財政拆東墻補西墻,鄉鎮財政哭爹叫娘。”由此可見,鄉村振興和小城鎮建設,要能順利向前推進,就必須深化財稅體制改革,使各級地方政府都能實現財權、事權以及支出責任相匹配。
  參考文獻:
  [1]習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話[J].求是,2018,(24).
  [2]習近平.把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手[J].求是,2019,(11).
  (作者系廈門大學經濟學院教授、博士生導師)
  責任編輯:張莉莉
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